退出機制仍難以埋葬僵尸車企

    解放以后，我國長期對汽車生產、銷售和使用實行嚴格的計劃管理。建國之初，國家對生產資料實行集中管理，統一平衡分配的制度，這個制度將全部物資分為三大類：一、二、三類。一類物資又稱統配物資，由國家計委平衡分配；二類物資為部管物資，由國務院各部委負責分配；三類物資又稱地方管理物資，由地方管理分配。數十年間，國家統配物資的名單消了又漲，長了又消，無論如何增減，汽車始終是榜上有名。

    在計劃經濟體制下，汽車分配的程序是：國家計委編制計劃分配表，經國務院批準后下達給主管汽車生產的一機部，一機部組織供需雙方開訂貨會，按分配指標簽訂供貨合同，企業負責組織生產和供貨。使用單位按行政隸屬關系提出汽車產品的申請指標，列入國家指令性計劃分配供給。

    1963年，成立國家物資總局，其所屬的機電設備公司負責汽車的調配與銷售。1964年改為物資部，負責汽車的統一銷售，統一供應，統一中轉，統一資金管理。1976年以后，汽車改為中央和地方兩級管理，在國家統一計劃下實行地區平衡、差額調撥、品種調劑的辦法，屬于中央安排的計劃，由中央供給原材料，產品由中央調撥分配；屬于地方安排的汽車生產計劃，由地方組織供、銷。地方大約可以支配汽車計劃的四分之一。1977年，汽車銷售工作改由機電設備局負責，汽車銷售由專業物資公司和汽車生產主管部門實行雙重領導。

    1978年，國家規定計劃外生產的汽車由各省市自行安排分配，此舉開了生產資料雙軌制的先河。汽車逐漸成為“官倒”手中最俏的商品，市場秩序極為混亂，這種倒賣亂局一直持續到90年代初。

    汽車的生產一直是由國家計委編制年度生產計劃，向企業下達。由于鋼材、原材料等也控制在國家計委手中，所以企業只能按計劃生產。

    由于出現計劃外的汽車產品，1981年4月，國家計委、國家經委、國家機械委發布《關于控制汽車生產、進口和改進分配辦法的暫行規定》：從一九八一年起，實行汽車一聯付款、一聯領取牌照、一聯供油的汽車供應證制度。汽車應盡量分配到具體使用單位，減少中轉環節。必須由經營單位中轉時，憑合同另附第一聯的副聯，發經營單位，作為付款憑證，但只能中轉一次。

    汽車供應證管理依然非常嚴格。汽車供應證由國家計委制訂，委托國家物資總局印制，按分工規定分別發給有關部門和地區。供應證按車種印制，統一編號，一輛一單。沒有汽車供應證，銀行不得付款，商業部門不發供油證，公安、交通部門不發給牌照。上述有關單位， 每年對發放的汽車供應證、 供油證和牌照，要進行核對。

    1984年10月，中央作出關于全面進行城市經濟體制改革的決定后，生產資料價格雙軌制應運而生，在隨后的經濟過熱中，雙軌制的價格差距迅速擴大，到1985年，全國出現1萬多家汽車經銷單位，從各部委和各省市開始，利用所謂“平轉議”，層層加價倒賣，生產資料價格飛漲，汽車交易混亂。為了整頓汽車交易秩序，國家物資局發出《關于汽車交易市場管理的暫行規定》，規定只有汽車貿易中心和中國汽車銷售總公司設立的汽車銷售貿易公司可以從事汽車產品交易活動，各地投放市場的汽車和企業自銷的產品必須進入上述兩類市場進行交易，銷車發票必須經工商管理部門驗證蓋章，否則不予登記、發照。這是汽車交易市場的雛形。

    這種混亂也使得汽車生產供應證制度難以實行。1985年，國家計委通知取消汽車生產供應證，中汽公司、公安部、交通部、全國控辦聯合下發《關于加強汽車年度計劃和車輛使用管理的通知》，在汽車供應證取消后，根據中汽總公司對汽車產品鑒定審批結論，定期公布國家計劃內汽車生產企業目錄和產品目錄。

    1989年，中汽聯、公安部發布的《全國汽車、民用改裝車和摩托車生產企業及產品目錄管理暫行規定》：中汽聯、公安部確定對全國汽車、民用改裝車和摩托車生產企業及產品實施目錄管理。凡國內生產汽車、改裝車和摩托車的企業及產品，不分隸屬部門和地區，均應納入目錄管理。

    文件規定：目錄是作為辦理車輛牌照的依據。對列入目錄的企業及產品，各地公安機關車輛管理部門要嚴格按照機動車檢驗的法定標準和有關規定，檢驗合格后，方可辦理牌證核發手續。目錄由中汽聯、公安部負責聯合審批，在全國統一公布，各地區、各部門不得再另行編制、公布目錄。申請納入目錄的企業必須具備相應生產條件，產品應按國家規定的開發程序和標準，進行試驗鑒定。產品鑒定時，須有各省、自治區、直轄市公安機關車輛管理部門參加。

    由于目錄每年編制一次，企業新產品開發出來以后需長期待產，難以適應市場變化。

    2001年國家經貿委發布《關于車輛生產企業及產品目錄管理改革有關問題的通知》，從2001年1月1日起，以發布《車輛生產企業及產品公告》的方式對《目錄》中企業的新產品實施管理?！豆妗肥菄覝试S車輛生產企業組織生產和銷售的依據，是消費者向國家法定車輛管理機關申請注冊登記的依據?！豆妗返膬热莅ǎ盒庐a品批準、產品擴展、勘誤更改和撤消。同時發布了第一批公告，公布了224種產品,其中汽車產品205種,摩托車產品19種。

    2004年，國務院發布第412號國務院令，公布了500項需要保留的行政審批項目應該設定行政許可，其中第四項就是汽車。這份《國務院決定對確需保留的行政審批項目設定行政許可的目錄》明確規定：“道路機動車輛生產企業及產品公告”的實施機關是國家發改委和國家質檢總局。


    2007年國家發改委日前下發《關于汽車工業結構調整意見的通知》，推進汽車生產企業聯合重組。汽車生產企業兼并其他汽車整車生產企業為分廠的不受建設分廠有關條件的限制。建立汽車生產企業產能和產銷量公示制度，定期公布年產銷量達不到一定數量的乘用車和商用車生產企業的產能和產銷量信息，對長期不能達到要求的企業暫停產品公告。

    2009年工信部下發《關于加強汽車生產企業投資項目備案管理的通知》，通知明確指出，現有汽車、三輪汽車、低速貨車和車用發動機生產企業自籌資金擴大同類別產品生產能力和增加品種，包括異地新建同類別產品的非獨立法人生產單位，其中汽車生產企業異地設立分廠必須在兼并現有汽車生產企業的基礎上進行。

    工信部發布的《工業和信息化部關于建立汽車行業退出機制的通知》指出：目前，我國有各類車輛生產企業1300多家，其中汽車整車企業有171家（按集團統計77家）、摩托車120家、專用車900多 家、三輪汽車和低速貨車135家。在這1000多家企業中，有一批企業多年來處于停產或半停產狀態，產量極少甚至沒有產量。2011年，國內汽車行業前十家汽車集團的產業集中度達到86.71％，前十五家集中度達到94.49％。這說明大量汽車處于小規模，甚至令產量狀態。

    中國汽車行業沒有有效的退出機制，這批“零產量”企業既無法淘汰，又不具備必要的生產條件，無法正常生產，產品質量難以保證，其生存十分困難，更談不上盈利，有的甚至靠倒賣產品合格證維持生存。中汽協統計表明，有近10家汽車生產企業在2007年~2008年是“零產量”，還有3家在2008年是零產量。2011年，有14家客車企業一輛車沒有生產統計，其中有些企業已經多年保持零產量。

    2006年，國家發改委撤銷124家企業VIN碼，被永久終止車輛生產或被取消生產資格，23家企業的部分產品被取消生產資格。

    但是由于2007年的辦法，使得這些僵尸企業成為極為寶貴的“殼資源”。有的專家指出：兼并重組的過程已經被某些人所利用，兼并重組不再是那些通過兼并重組擴大生產規模的整車生產企業的事情，同時也演變成為了一個生產資質買賣的過程。很多擁有資質的企業，漫天要價，使得兼并重組無法進行，這種情況正在阻礙中國汽車產業的進一步發展壯大。

    2011年，工信部指出：行業內倒賣合格證的行為仍時有發生，少數生產企業超范圍使用機動車輛合格證的現象仍然存在，合格證管理問題已成為公告管理中亟待解決的主要矛盾。但是2012年開始實施《乘用車生產企業及產品準入管理規則》，基本沿襲了一直以來的審批制。有媒體報道：成都新大地十堰汽車廠是十堰最大的拼裝車生產企業，該企業有廠房但并無設備，只是將廠房租給不同的生產者，通過銷售合格證牟利。照當前的市場行情，一般是一輛卡車收取1000元－2000元的合格證轉讓費。但是共信部的處理措施就是勒令撤銷套牌產品，整改6個月，整改期間暫停了新產品的申報和產品合格證的上傳。

    實際上在僵尸企業制外，還有數量龐大的隱型企業在非法生產，有的地方改裝車、掛車的非法生產“遍地開花”。有報道說：在遼寧盤錦地區，有十多家沒有汽車生產資質的小加工廠，它們生產的化工液體運輸半掛車全部配發了河北昌驊專用汽車公司的正規產品合格證，順利流入市場。合格證是由生產企業按規定式樣自行印制，加蓋企業公章或產品合格章，數量由企業確定，信息由企業上傳，管理部門就是盯著計算機屏幕來管理。有關部門曾要求：凡不按規定配發合格證、產品合格證與《公告》公布的產品不一致、不按規定傳送合格證信息或傳送虛假合格證信息、倒賣或轉讓合格證的機動車生產企業，將按照機動車生產企業及產品準入管理的有關規定撤銷其有關產品、責令生產企業召回違規產 品、停止產品申報直至撤銷車輛產品的生產許可。

    最近工信部發布的《工業和信息化部關于建立汽車行業退出機制的通知》，再一次決定在汽車行業建立落后企業退出機制?！锻ㄖ分赋?，對于已經破產或進入破產清算程序的汽車、摩托車生產企業，注銷其資質；對于沒有按照政府相關部門的批準文件進行建設，或不能持續滿足政府相關部門的批準文件、生產準入管理規定等方面要求的企業，應當限期整改。在整改期內，企業不得投資擴產，不得申報新產品。

    這個辦法看著是板著臉，其實是高高舉起，輕輕放下，比如對于不能維持正常生產經營的汽車、摩托車生產企業，實行為期2年的特別公示管理，要求其整改、盡快滿足準入條件。實際上應該撤銷資質，使其盡快入土為安。

    而且這個辦法并沒有否定僵尸企業的殼資質，仍然可以通過出賣死靈魂來賺錢。

    其實，國內有關部門早就意識到這些問題，提出過改革方向：首先要改革汽車行業管理體制。有的官員指出：目前,政府對汽車行業的管理基本上沿用了計劃經濟的《目錄》管理方法, 不適應市場經濟條件下汽車工業發展的需要。應該對《目錄》管理方式進行改革,進一步完善有關法律法規，減少行政審批內容, 建立汽車產品型式認證制度,逐步實現政府對汽車行業的法制化管理。其次是要加大力度整頓和規范汽車市場秩序。要結合中國實際, 制定和完善科學的汽車產品管理辦法,從根本上杜絕市場上出現的違規、違法行為,為汽車企業創造 公平競爭的市場環境。第三要制定相應政策措施，加快汽車產業的重組步伐。 支持市場占有率高、技術開發能力強、經濟效益好的優勢企業做大做強。鼓勵優勢企業聯合兼并中小企業。國家賦予優勢企業自主投資決策權，鼓勵技術創新和技術進步，鼓勵社會資金參與汽車產業的改造和重組, 促進投資主體多元化。

    1994年制定的《汽車工業產業政策》提出：“國家依據技術法規對汽車產品(含摩托車)實施國際上通行的認證制度”、“汽車工業企業必須按照‘汽車產品型式認證制度’的要求，提出認證申請?！睋Y深業內人士介紹，1995年，原國家計委、原機械部、公安部、商檢局等有關部委在上海召開了貫徹“產業政策”的大會，曾對實施型式認證進行了討論，詳細介紹了國外在這方面的做法。實施型式認證意味著要把制造、檢驗及至發放牌照、維修保養等關于汽車的管理權力重新分配，因此，有關部門都不同意。原國家計委曾對型式認證滿懷熱情，在遭到這么多部門的反對后，又協調不下來，漸漸灰心了。

    當時的機械部領導就指出“直接管理汽車產品最基礎的法律是《車輛法》”，但是據說人大立法任務繁重，汽車立法排不上日程。制定《車輛法》要涉及到各個部門的權力分配，這是最難協調的。在新的《汽車產業發展政策》中，不敢再提“型式認證”問題，其表述是“實行道路車輛產品批準制度，對進入市場的車輛和法規零部件生產企業及其產品按照安全、環保、節能、防盜技術法規和國務院有關行政法規實施準入批準?！?

    實行型式認證需要完整的技術法規，但是我們只有標準，沒有法規。標準具有自愿性，法規具有強制性。即使是國內的強制性標準也不能等同于技術法規，而實施型式認證必須依靠法規。原國家機械局參照歐洲的法規，于2000年出臺了一套“汽車設計規則”，與歐洲的技術法規相當一致，甚至連編號都一樣。有關部門向人大反映，認為“汽車設計規則”違反《標準化法》，不符合國家的標準體系。這給法規的推進帶來了困難。

    說過來說過去，汽車行業的管理混亂，還是一些行政機構之間認識不同，難以協調造成的，特別是有的機構只關注管理權限帶來的巨大利益，而不愿意進行應有的改革。